VERSO UNA NUOVA DISCIPLINA DELLA AMMINISTRAZIONE STRAORDINARIA
On. Avv. Ignazio abrigani – minitero dello sviluppo economico Ringrazio gli organizzatori per il gentile invito a tenere la relazione di sintesi di questa interessante giornata, centrata su una legge di riforma di cui sono relatore alla Camera.
Il successo di questo convegno, organizzato da Unicredit con il contributo del Ministero dello Sviluppo Economico, costituisce l’ennesima prova di come in questi tempi di crisi sia viva l’attenzione del mercato e delle istituzioni ai problemi sollevati dalle insolvenze che colpiscono con crescente intensità grandi imprese e gruppi commerciali e industriali in tutte le regioni del Paese.
I dati forniti dal CEO di Credit Management Bank, Dott. Crivellari sono significativi e testimoniano, da una parte le esigenze, in parte patologiche, delle imprese di ottenere credito e dall’altra le difficoltà, in parte oggettive, delle banche a concederlo.
Proprio quando la vita sociale mostra le profonde tensioni che in determinati momenti storici possono condizionarla, diviene importante e indifferibile l’opera ordinante e quindi rasserenante del legislatore.
E’ pertanto proprio la gravità della crisi a richiedere una nuova e più efficiente normativa sulla amministrazione straordinaria.
Il compito istituzionale di elaborarla è stato assunto, per naturale competenza, dal Ministero dello Sviluppo Economico che ha pure formato una commissione tecnica largamente rappresentata nelle relazioni e negli interventi che mi hanno preceduto.
Credo utile, in chiusura dei lavori, individuare alcuni dati acquisiti e alcuni aspetti problematici attualmente oggetto di studi in sede tecnica.
In primo luogo, e come è noto, è ferma la convinzione che necessiti una nuova legge organica sulla amministrazione straordinaria. Infatti, l’ultimo intervento in tal senso è fermo al 1999 e dunque alla c.d. Prodi bis. Le grandi insolvenze degli anni 2000 sono invece state oggetto di leggi apposite a cominciare dall’intervento che nel 2003 fu dedicato al crack Parmalat. Cosicchè si era venuta a creare la situazione per cui accanto ad una legge prevista per la generalità dei casi, se ne ponevano altre emanate per singoli casi di estremo rilievo.
La legge Prodi era la regola; le altre leggi costituivano le eccezioni. Ma, poiché un decennio è un periodo di tempo enorme nel diritto della economia, man mano che la legge generale invecchiava, il diritto progrediva per leggi speciali.
E’ divenuta pertanto convinzione comune la necessità di emanare finalmente una nuova legge generale sulla amministrazione straordinaria.
In secondo luogo, e come è parimenti noto, si ritiene diffusamente che la nuova legge non possa sorgere dal nulla, ma debba svilupparsi sulla base delle esperienze precedenti.
Poiché tali esperienze sono costituite da diverse leggi, tutte in vigore, al fine di fare tesoro della esperienza passata, si è pensato di procedere alla unificazione delle discipline vigenti, attraverso la loro armonica fusione in un unico testo normativo.
La difficoltà tecnica della impresa si coglie subito considerando che, come ho già ricordato, i prodotti normativi da fondere non sono affatto omogenei trattandosi da un lato di una legge di c.d. diritto comune e dall’altro di leggi speciali previsti per singole evenienze.
A complicare, ma anche ad arricchire il quadro generale, è poi la nuova legge fallimentare, la quale è stata riformata anche in considerazione delle acquisizioni legislative maturate in sede di amministrazione straordinaria. Di modo che anche da questo ultimo contesto normativo potrà trarsi più di un utile suggerimento per le nuove regole da stabilire.
In terzo luogo, è pure oggetto di convinzione pacifica l’ordine di interessi a cui deve tendere qualsiasi disciplina sulla amministrazione straordinaria.
Mentre il fallimento e le altre procedure concorsuali giudiziali mirano alla tutela esclusiva del credito, invece nella amministrazione straordinaria prevalgono altri interessi: la continuità aziendale e la salvaguardia dei posti di lavoro.
Poiché su questi obiettivi finali si misura la differenza tra diritto della crisi di impresa giudiziario e diritto della crisi di impresa amministrativo, gli obiettivi della continuità aziendale e della tutela del lavoro sono e rimangono primari anche nella nuova legge da scrivere.
Il concetto della gestione politica della crisi evidenzia in maniera chiara la necessità di tempi veloci, di decisioni rapide ed incisive, di accessi semplici al tavolo decisorio che certamente il modello giudiziario, almeno così come oggi concepito, non può garantire.
Accanto a queste solide acquisizioni, ve ne sono altre di più modesto impatto, e sulle quali non mi trattengo avendone già discusso gli illustri relatori che mi hanno preceduto sia nella mattina che nel pomeriggio.
E’ invece opportuno segnalare quali sono i più rilevanti problemi che ancora meritano una attenta meditazione.
Mi limiterò a segnalarne tre, scelti per la loro significatività.
In primo luogo, occorrerà definire attentamente il concetto di grande impresa insolvente e, allo stesso modo, il concetto di gruppo insolvente.
Per fare ciò, dovranno essere fissati degli indici normativi (relativi alla forza lavoro occupata, alla dimensione complessiva dell’attività, ai livelli di indebitamento ect.) di difficile definizione contenutistica.
Sarà infatti proprio in virtù di tali indici che alcune imprese saranno assoggettate alla amministrazione straordinaria rimanendo perciò sottratte alle procedure ordinarie sulla insolvenza.
La delicatezza del compito del legislatore si coglie appieno considerando che l’impresa insolvente subirà comunque una procedura: giurisdizionale o amministrativa. Tuttavia, non sarà per nulla indifferente subire l’una o l’altra soluzione, giacché soltanto nella prima i creditori riceveranno piena tutela e soltanto nella seconda saranno effettivamente protetti continuità aziendale e livelli occupazionali.
In secondo luogo, occorrerà coordinare l’accesso alla procedura di amministrazione straordinaria con l’accesso alla procedura di concordato preventivo.
Se infatti l’impresa di grandissime dimensioni, come tale assoggettabile ad amministrazione straordinaria, potesse scegliere da se stessa di accedere senza limitazioni al concordato preventivo, ne deriverebbe che la procedura amministrativa resterebbe disapplicata per semplice volontà del debitore con buona pace degli obiettivi di ordine pubblico della conservazione della attività di impresa e dei livelli occupazionali.
Nessuno pensa che una impresa astrattamente assoggettabile ad amministrazione straordinaria non possa presentare domanda di concordato preventivo: infatti, questa libertà è pienamente in linea con i principi di democrazia economica garantiti a livello interno e comunitario.
Resta però il fatto che questa libertà deve conciliarsi con la responsabilità sociale insita nella gestione dell’impresa di grandi dimensioni; la quale impone il governo amministrativo della crisi.
Una soluzione possibile potrebbe consistere nel delimitare i poteri del debitore di organizzare il piano concordatario dovendo tener conto in esso anche degli obiettivi tipici della amministrazione straordinaria (continuità aziendale e tutela dei livelli occupazionali).
Una cosa deve infatti essere chiara. E’ soltanto la presentazione di un chiaro progetto industriale che può dare accesso a tale procedura. L’amministrazione straordinaria non potrà mai essere una scorciatoia per sottrarre l’imprenditore alle proprie responsabilità, civili o penali. Un sano progetto industriale dovrà essere l’unica chiave di ingresso alla procedura e su questo l’organo giudicante, quale esso sia, dovrà essere significativamente severo.
Un terzo spunto di riflessione, ritengo importante, dovrà essere rivolto a quell’indotto, spesso abbandonato, dell’impresa ammessa alla procedura. Riflettere su forme di tutela di migliaia di piccole e medie imprese coinvolte in queste procedure, ritengo che sia ormai un obbligo ed una caratterizzante innovazione della nuova legge.
In conclusione, non posso che ringraziare gli organizzatori di questa bella iniziativa di confronto culturale e istituzionale.
Un grande contributo che, insieme ad altri, potrà aiutare la costruzione di una nuova normativa utile alle imprese ed efficiente per i creditori, ma mi auguro, anche e soprattutto per aiutare i commissari nominati nella loro vera missione: salvaguardare i posti di lavoro nel rispetto dei diritti dei creditori.
Questo è il mio obiettivo come relatore della legge, ma ritengo anche di tutti Voi che avete partecipato.
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